经济合作与发展组织发布《人工智能领域监管沙盒报告》

2023年7月，经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，“OECD”）发布《人工智能领域监管沙盒报告》。OECD是由全球30个市场经济国家组成的政府间国际经济合作组织，其旨在帮助各成员国家的政府实现可持续性经济增长和就业，成员国生活水准上升，同时保持金融稳定，从而为世界经济发展作出贡献。

本报告的重点是监管沙盒，即在现有的监管结构之外，对新的经济形式、制度和技术方法以及法律规定进行测试。即：监管机构允许部分企业在现有法律框架之外对创新产品或服务进行测试，相关参与企业可获得特定法律规定或合规程序的豁免。一方面，本报告介绍了金融科技监管沙盒相关经验，如促进风险资本对金融科技初创企业的投资、实施监管沙盒及其测试流程所面临的挑战和风险等。另一方面，就人工智能监管沙盒而言，本报告首先介绍了人工智能监管沙盒的政策考虑因素，包括机构间的跨学科合作以及在监管机构内部建立人工智能专业团队的必要性。其次，强调了监管互操作性的必要性以及贸易政策的作用。最后，报告讨论了确定参与沙盒企业资格和评估试验的综合标准的必要性，以及沙盒对创新和人工智能的潜在影响。

报告介绍了当前监管沙盒的经验。不同领域监管沙盒政策有一定区别，也有一些共性特点：一是监管沙盒通常是临时性的，测试周期一般为6个月。二是沙盒为监管机构与相关公司创造了一个交流环境。三是沙盒通常为特定项目提供特定的法律规则支持。四是沙盒环境下公司所收集的数据有助于监管机构判断特定的法律框架是否合适。迄今为止，全球大约有100余个沙盒计划，包括金融科技与隐私方面。英国金融行为监管局(FCA)在2007年率先推出了首个金融科技监管沙盒。2015年，许多国家纷纷效仿。新加坡金融管理局推出的金融科技监管沙盒促进了人工智能产品和服务的实验。英国信息专员正在测试人工智能相关产品和服务的相关影响，尤其是对隐私框架的影响。欧洲委员会颁布的《2021人工智能法案》对人工智能相关产品和服务进行监管，其中包括监管沙盒相关政策内容。

立足于金融科技沙盒的经验，报告分析了监管沙盒的优劣势。一方面，监管沙盒的优势体现在对企业、监管机构双重优势。对于企业，监管沙盒促进企业融资，并通过降低管理和交易成本，加速产品、技术上市速度。对于监管机构，监管沙盒提供了检验政策规则的动态检验方法，这也体现在监管沙盒常见的最终结果是发布相关规则或修正案。另一方面，监管沙盒也有许多不足。一是沙盒整体缺乏统一和标准化的测试流程。二是沙盒测试设计要求高，否则相关规则可能损害竞争等。三是沙盒初衷为小规模的测试框架，仅适用于有限群体。但是由于沙盒的竞争优势，企业可能想进一步扩大规模或监管机构出于收集更多数据的目的，也可能扩大沙盒规模，如果没有合适的沙盒治理与监管技术，沙盒测试结果可能出现偏差。

结合人工智能相关情况，报告提出了人工智能沙盒面临挑战以及解决方案，包括但不限于多方合作、增加监管机构内部专业能力等。具体而言：一是实现多学科、多利益相关方合作。人工智能产品和服务非常复杂，通常会影响多个领域，因此，须有多个监管机构参与其测试。人工智能牵涉广泛，企业、竞争管理机构、知识产权局、国家标准化机构以及其他利益相关者之间也须开展合作。二是监管机构内部应储备人工智能相关专业知识。监管机构储备人工智能技术相关专业知识，以便就沙盒的准入问题做出决定，并制定测试框架。另外，具备相关专业知识有助于监管机构使用人工智能向数字化监管转型。三是关注国际监管互操作性与贸易政策可能发挥的作用。包括监管沙盒在内的监管机制需要国际合作与协调。例如，人工智能沙盒和新兴技术中的其他监管实验规则在未来或可以被纳入技术性贸易壁垒(TBT)贸易协定中 “技术法规”，以实现人工智能沙盒规则互操作性。四是沙盒资格和测试标准的全面统一。通过国际合作实现实验框架的互操作性，包括人工智能参数在内，有利于实现监管创新与统一性。五是评估对于创新、竞争的影响。监管沙盒对于创新、竞争的影响至关重要，在设置相关监管沙盒时，应尽快评估其对于消费者、基本权利、创新以及竞争的影响。六是实现与其他支持创新机制的互动。监管沙盒作为监管实验工作的一种，应与其他监管机制结合起来，而非孤立运行。人工智能法规与标准联系紧密，尤其体现在依赖人工智能标准的人工智能风险监管规则。监管沙盒是对现阶段人工智能标准与法规的适配度测试，但是人工智能标准与沙盒发展处于早期，应时刻保持畅通，以实现有效测试。

整体而言，人工智能技术飞速发展同时也带来了巨大的风险，亟需监管规则出台。在传统立法模式难以适用的情况下，通过监管沙盒的方式探索人工智能等新技术监管规则，不失为一种良策。

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