欧盟化学品环境管理立法的适用范围及启示

      一、《化学品登记、评估、授权和限制条例》的适用范围

　　《化学品登记、评估、授权和限制条例》(以下简称REACH)关于适用范围的设计模式，其实是欧盟现行化学品立法经验的继承和发展。比如1967年《关于协调各成员国法律、法规和行政规章有关危险物质分类、包装和标记规定的理事会指令》第1条、1999年《关于协调各成员国法律、法规和行政规章有关危险配制品分类、包装和标记规定的欧洲议会和理事会指令》第1条就很好地采取了肯定适用、完全排除、部分排除和豁免适用相结合的适用范围确定模式。

　　(一)REACH适用范围的肯定式阐述

　　在适用范围方面，按照REACH和其他仍然有效的条例、指令、决定的规定，除了特殊的地域限制外，适用于欧盟全境。也就是说，采取的原则是严格的属地主义。如REACH第141条规定:“本条例对欧盟成员国具有整体和直接的实施力。”按照这些立法的规定，从欧盟境内出口、进口、生产、上市、使用和监管化学品的行为，均适用这些条例。

　　在适用时间方面，REACH第141条规定，条例从2007年6月1日起实施，同时规定了11年的过渡期限。如REACH对现有化学品质登记有过渡期的规定，在法规正式实施后的3年期间内为其过渡期。在过渡期间内，如果现有化学品质在相关期限前两个月内提交登记申请，则登记人可在这一期限的3个月后继续从事制造或进口这一化学品质。一旦欧洲化学品局在这一期限前驳回登记，则这一化学品质的制造与进口只能持续到此驳回的日期。

　　在适用主体方面，REACH条例和其他仍然有效的条例、指令、决定明确规定，适用于在欧盟境内从事出口、进口、生产、上市、使用和监管化学品等活动，以及为从事这些活动所做出的预登记、登记、授权、限制和禁止行为的生产者、进口者、加工者、经销者、下游用户、信息提供者、供应链中的行为者和监管者等。

　　在适用的行为方面，REACH第2条规定，应当适用于化学品质和包括化学品质的配制品、物品的生产、加工、入市或者使用行为，适用于化学品质和包括化学品质的配制品、物品的登记、评估、授权、限制、通报的权利和义务性规定。

　　在适用的对象方面，REACH把适用对象用“Chemicals”表示，明确规定包括化学品质、配制品、包含化学品质的物品。由于化学品的种类繁多，REACH第3条规定了化学品质、配制品、包含化学品质的物品、聚合体、单体、现有物质、通报物质、自然形成的物质、非化学改变的物质、合金等术语的概念。为了进一步明确其适用范围，条例还在正文后的附件里规定了详细的化学品清单。REACH将产品中的化学品质范围涵盖玩具、服装、电子产品及摄影设备等产品。

　　(二)完全不适用或者部分不适用的否定式阐述

　　REACH条例第2条规定了以下几种不适用的情况:(1)1996年《为保护劳工和公众健康防止电离辐射带来的危险设置基本安全标准的理事会指令》规定范围内的辐射物质。(2)受海关监管的，还没有经过处理或者处置，处于临时性储存状态或者处于免税区、免税仓库的用于再出口或者处于运输途中的化学品。(3)非单行中间体。(4)通过铁路、公路、内陆水路、海路或者航空方式运输危险物质或者危险配制品的行为。(5)“废物指令”规定的废物。此外，REACH还对医药产品、兽医产品、食物与饲料添加剂、动物营养品、化妆品、浸入人体或者以与人体直接接触的方式使用医疗设备、聚合体规定了部分不适用的规则。

　　(三)适用豁免的阐述

　　REACH第2条和其他相关条款规定了如下豁免适用的情形:(1)成员国因国防利益的需要，可以在一些特殊的情况下对特定的物质，包括配制品和物品，予以遵守本条例的豁免。(2)REACH附件4和附件5中的物质、出口后经过同一供应链再进口的同一化学品、已按照条例第二部分(化学品的登记)规定登记的化学品质豁免于条例第二部分(化学品的登记)、第五部分(下游用户)、第六部分(评估)的适用。此外，对于现场和转移隔离中间体，也有登记和授权的部分豁免性规定。

　　二、欧盟其他化学品环境管理立法及欧盟成员国化学品环境管理立法的适用范围

　　(一)REACH条例与其他共同体立法的适用关系REACH第2(4)条规定，条例应当与以下立法不相违背:(1)共同体的工作场所立法和环境立法，包括89/391/EEC、91/61/EC、98/24/EC、2000/60/EC、2004/37/EC；(2)有关脊椎动物测试的76/768/EEC指令。此外，根据REACH的规定，REACH生效后，化妆品指令、动物测试指令、化学品的包装、分类和标签法令仍将存在，并发挥应有的作用。可见，REACH只是登记、评估、授权和限制4个领域的综合性立法，而不是完全意义上的综合性化学品立法。

　　(二)欧盟成员国化学品环境管理立法的适用范围

　　大多数欧盟成员国的化学品立法，既包括综合性的化学品环境管理基本法，也包括专门的法律和法令。在基本法的层次上，德国2002年修正的《化学品质和化学品法》第2条、丹麦1996年的《化学品质与化学品法》第3至第9条对各自的适用范围做了详细的规定。在专门立法的层次上，瑞典1998年的《化学品法令(处置、进出口禁止)》、丹麦2003年的《关于进口和销售含特定有害物质的载客小汽车、轻型卡车等交通工具的法令》就根据自己的立法任务规定了具体详细的肯定、排除和豁免的适用方式。

　　三、欧盟及其成员国化学品环境管理立法适用范围的特色

　　从总体上看，欧盟及其成员国化学品环境管理立法在适用范围方面还是体现了如下特色:一是广泛采取明确肯定式列举、否定式排除和豁免适用相结合的模式。根据这些规定，化妆品，食品、饲料与药品添加剂，医疗器械、生物农药，废物处理、烟制品等被全部或者部分地剔除在适用范围之外了。二是在禁止性适用范围规定的基础上，针对特殊的物质和情况(如不超过一定的含量或者比重)规定禁止豁免的规定。三是广泛采用附件列举的方法，明确化学品规范的适用对象。四是无论是综合性的化学品立法，还是单行化学品立法，其适用范围往往授予职责机关以很大的决定权。

　　四、完善我国化学品环境管理立法适用范围的描述

　　我国化学品立法也采取了肯定式、否定式和豁免式描述相结合的方式，如把医药产品、兽药产品、麻醉剂、放射性物质、军需物品排除在一些化学品立法的适用范围之外，并使那些用于科研的化学品质、少量适用的化学品质等特殊情况下使用的物质，免于适用一些条例或者规章的规定。

　　但和欧盟相比，我国化学品立法的不足之处在于:一是缺乏综合性化学品基本法，未对化学品环境管理的适用范围做出全面、系统的规定。二是肯定式列举、否定式排除和豁免适用的规定太原则，不具体，而且相互结合得也不是太好。三是现行的条例和规章大多具有部门立法的色彩，造成目前化学品立法体系庞杂，但衔接性和可操作性不强。四是在条文中具体规定如何处理与其他立法适用关系的内容不足。五是对一些化学品(如配制品、中间体、单体)和法律主体(如下游用户、先前的登记者和有关科研机构)，目前的化学品环境管理立法缺乏适用范围的规定，或者规定不充分，阻碍了化学品研发、市场流通和风险控制制度的建设。