美国发布《关于 “美国优先” 贸易政策报告》摘要

2025年1月20日美国总统发布《关于“美国优先”贸易政策的总统备忘录》，并要求财政部、商务部和美国贸易代表于 2025年4月1日就备忘录中规定的议题向其汇报。2025年4月3日，美国白宫发布该报告的摘要内容。内容包含24个独立章节，全面涵盖了总统备忘录第2（a）至4（g）节中列举的审查、调查、结果认定、识别以及建议。此外，报告还纳入了2025年2月13日《关于互惠贸易和关税的总统备忘录》所规定的对非互惠贸易行为的扩大工作范围内容，以及 2025年 2 月21日《关于保护美国公司和创新者免受海外敲诈及不公平罚款和处罚的总统备忘录》第 3（c）、3（d）和 3（f）节的调查结果。报告摘要如下：

一、应对不公平和不平衡贸易

第1章 巨额持续贸易逆差对经济和国家安全的影响（“美国优先” 贸易政策第 2（a）节）

报告开篇讨论了巨额持续贸易逆差对经济和国家安全构成的威胁的严重程度和紧迫性。贸易逆差尤其体现了美国在与贸易伙伴的交往中受到的根本不公平对待和缺乏互惠性。几十年来，美国一直保持低关税和开放的经济，而其贸易伙伴却对美国的商品和服务设置了极高的关税和非关税壁垒。这些不公平和非互惠的贸易做法削弱了美国的竞争力，导致企业倒闭、就业岗位流失、美国出口商错失市场机会、工业产能下降，以及美国国防工业基础和国家安全态势萎缩。这些非互惠做法的综合结果是，美国出口商在国外的竞争力下降，而外国进口商品在美国市场却人为地更具竞争力。因此，美国出现了巨额且持续的贸易逆差。本报告向总统提出了减少贸易逆差的建议，包括为实现互惠和平衡贸易对某些进口商品征收关税。

第2章 对外税务局（“美国优先”贸易政策第 2（b）节）

通过商务部、财政部和国土安全部的合作，设立对外税务局（ERS）为改善关税征收提供了契机。关税在历史上一直是联邦税收的核心组成部分。美国可以通过建立一个集中化系统，以对外税务局的形式优化税收征管，从而在阻止欺诈和不公平贸易行为的同时，实现税收的最大化回收。通过填补监管空白和现代化税收征管机制，美国可以重申其对建立一个强大、公平且可执行的贸易体系的承诺，这一体系将使美国企业和纳税人共同受益。

第 3 章 对外国不公平和非互惠贸易行为的审查（“美国优先”贸易政策第2（c）节）

美国的贸易伙伴采取了各种不公平和非互惠的贸易行为。美国贸易代表办公室（USTR）在审查过程中发现了 500 多项此类行为，在公众意见征询过程中，利益相关方又报告了更多。许多国家对美国出口商品征收的关税高于美国对从这些国家进口商品征收的关税。美国的平均实际关税为3.3%，而欧盟（5%）、中国（7.5%）、越南（9.4%）、印度（17%）和巴西（11.2%）的平均关税均高于美国。在特定产品上，这种差距更为明显。美国对乘用车的最惠国关税为2.5%，但欧盟、印度和中国对汽车征收的关税要高得多，分别为10%、70% 和15%。美国对苹果不征收关税，但印度的关税为50%，土耳其为60.3%。

美国贸易伙伴设置的非关税壁垒往往是更大的障碍。欧盟只允许从美国马萨诸塞州和华盛顿州进口贝类，而美国却给予欧盟无限的美国贝类市场准入权。英国维持着缺乏科学依据的标准，这对美国安全、高质量的牛肉和家禽产品出口产生了不利影响。非关税壁垒还包括抑制国内消费的国内经济政策。美国的消费占国内生产总值（GDP）的比例为68%，而在爱尔兰（24%）、中国（38%）和德国（49%），这一比例要低得多。这是因为美国的贸易伙伴采取故意抑制消费的政策（如压低工资、进行劳动力、环境和监管套利），以获取相对于美国的不公平贸易优势，进而导致了美国巨额且持续的贸易逆差。美国贸易代表办公室提出了多种可利用现有法律权力应对这些不公平做法和贸易壁垒的方法。

第 4 章 重新谈判《美墨加协定》（“美国优先” 贸易政策第2（d）节）

在第一个任期内，特朗普总统终止了损害就业的《北美自由贸易协定》（NAFTA），并以《美墨加协定》（USMCA）取而代之。《美墨加协定》为美国出口商赢得了新的市场准入机会，并采用了鼓励制造业回流美国的规则。它还包含一个创新的审查机制，以确保该协定能够适应不断变化的经济形势。根据《美墨加协定实施法案》，美国贸易代表办公室必须在 2026 年 7 月截止日期前启动审查程序。目前需要做出许多改变，比如制定更严格的原产地规则，以减少非市场经济成分流入美国；扩大市场准入，尤其是美国乳制品对加拿大的出口；以及采取行动应对墨西哥在能源等领域的歧视性做法。

第5章 对外国货币操纵的审查（“美国优先” 贸易政策第 2（e）节）

根据《美国法典》第19编第4421条和第22编第5305条，财政部长需评估美国主要贸易伙伴在其货币与美元汇率方面的政策和做法。财政部将加强正在进行的货币分析，并解决外国政府在货币市场缺乏透明度的问题。

第6章 对现有贸易协定的审查（“美国优先”贸易政策第 2（f）节）

美国目前与20个国家生效的全面贸易协定有14个。美国现有贸易协定有很大的现代化空间，使贸易条款符合美国利益，同时解决贸易失衡的根本原因。这包括降低外国对美国出口商品的关税税率；提高外国监管制度的透明度和可预测性；改善美国农产品的市场准入；强化原产地规则，确保协定的利益合理地流向各方；以及使美国的贸易伙伴在经济安全和非市场政策与做法上与美国保持一致。

第7章 确定新协定以确保市场准入（“美国优先”贸易政策第 2（g）节）

与贸易伙伴谈判新的贸易协定，为美国提供了消除美国出口商品面临的非互惠壁垒的机会，尤其是对农产品而言。同时，这也有助于重塑全球贸易体系，促进供应链弹性、制造业回流，以及与伙伴在经济和国家安全方面的协调一致。本报告确定了可能适合谈判 “美国优先协定” 的国家和行业。

第8章 对反倾销和反补贴税政策的审查（“美国优先”贸易政策第 2（h）节）

反倾销税和反补贴税（AD/CVD）由商务部管理，是应对不公平贸易和支持国内制造业的关键工具。建议包括考虑将新的国家列入非市场经济国家名单、改进实施反倾销和反补贴税法的方法，以及更积极主动地自行发起新的调查。

第9章 对最低免税额度的审查（“美国优先”贸易政策第 2（i）节）

目前，个人单日进口价值800美元及以下的包裹可免税进入美国。美国应取消这一免税的最低免税额度政策。仅在2024年，这一政策就导致美国损失了约108亿美元的关税收入。最低免税额度的货物运输还对美国构成严重的安全风险。它成为了芬太尼、假冒商品以及各种致命和高风险产品进入美国的途径，且几乎不受审查。每年都有无数不符合美国健康和安全标准的消费品，如易燃的儿童睡衣和含铅的管道装置，通过最低免税额度行政豁免进入美国。部分原因是政府没有收集足够的低价值货物运输数据，无法进行有针对性的执法。最低免税额度政策还使进口商能够逃避贸易执法关税，例如，通过最低免税额度政策进入美国的货物无需支付1974年《贸易法》第301条规定的关税。每天有近400万个包裹通过最低免税额度政策进入美国，因此，商务部和美国海关与边境保护局必须取消这一豁免政策，收回应得的关税收入，维护国家安全。

第10章 对域外税收的调查（“美国优先”贸易政策第 2（j）节）

美国必须抵制外国政府通过实施各种歧视性税收和监管制度，从美国公司获取不正当收入的行为，这些制度旨在掠夺美国最成功公司（尤其是领先的科技公司）的成果。例如，数字服务税的设计往往使大多数非美国总部的公司免受征税，而全球反税基侵蚀规则（UTPRs）主要根据征税管辖区以外的因素来确定税收。美国需要确保拥有捍卫自身利益所需的工具，包括为新的立法工具提供技术支持，并进一步调查已确定的税收，以确定适当的行动。

第11章 对《政府采购协定》的审查（“美国优先”贸易政策第 2（k）节）

“购买美国货” 是具有常识性的公共政策的典范。近几十年来，美国根据世界贸易组织的《政府采购协定》（GPA）开放了政府采购市场，从而削弱了国内采购优惠政策。不幸的是，这种市场准入是不均衡的。美国政府问责局2019年关于《政府采购协定》的一份报告发现，2010年美国申报的《政府采购协定》覆盖金额为8370亿美元，是接下来五个最大的《政府采购协定》缔约方（欧盟、日本、韩国、挪威和加拿大）申报金额3810亿美元的两倍，尽管美国的总采购量低于这五个伙伴的总和。此外，一些《政府采购协定》伙伴向非缔约第三方国家开放其政府采购市场，迫使美国供应商为其在协定下应享有的优惠市场准入权展开竞争。为解决这种缺乏互惠性和不公平竞争的问题，美国应修改或重新谈判《政府采购协定》，如果谈判失败，则应退出该协定。

另一个挑战是，尽管国防采购不对《政府采购协定》伙伴开放，但美国国防部仍通过谈判《互惠国防采购协定》（RDP），让其他国家进入美国庞大的国防采购市场。令人震惊的是，这些《互惠国防采购协定》不仅向外国供应商开放美国市场，还要求美国公司将工业产能转移到海外，作为进入伙伴国家市场的条件。必须对这些协定进行审查，以确保将美国利益置于首位。

二、与中国的经贸关系

第12章 对《第一阶段经贸协议》的审查（“美国优先”贸易政策第 3（a）节）

特朗普总统第一任期的一项关键成就是与中国达成《第一阶段经贸协议》。不幸的是，自2020年2月该协议生效五年以来，中国对协议的不遵守情况令人严重关切。中国未能履行在农业、金融服务和知识产权保护方面的承诺。美国贸易代表办公室对此进行了评估，并提出了可能的应对措施。

第 13 章 对 “301调查” 四年审查的评估（“美国优先”贸易政策第 3（b）节）

2018年，美国依据1974年《贸易法》第301条征收关税。该法律要求美国贸易代表办公室每四年对 “301调查” 行动进行一次审查。第一次四年审查于2024年5月完成，部分针对中国的“301 调查” 关税因此提高。美国贸易代表办公室对此次审查结果进行了评估，以确保“301 调查”行动继续符合预期目标。

第14章 确定新的“301调查”行动（“美国优先”贸易政策第 3（c）节）

鉴于中国非市场政策和做法的广泛性，可能需要进行更多的“301 调查”。美国贸易代表办公室研究了中国非市场政策和做法的各个方面，以确定可能有必要开展的其他调查。

第15章 对永久正常贸易关系的评估（“美国优先”贸易政策第 3（d）节）

2000年中国获得与美国的永久正常贸易关系（PNTR）后，利用其国家主导的资本投资和补贴、工业产能过剩、宽松的劳动和环境标准、强制技术转让政策以及众多保护主义措施，充分利用了美国开放的经济环境。美国自中国的商品进口额从2000年的1000亿美元增加到2024年的4639亿美元，而美国与中国的商品贸易逆差从2000年的838亿美元激增至2024年的2954亿美元。在中国获得永久正常贸易关系二十多年后，其仍然采用非市场经济体制。美国贸易代表办公室仔细审查了与永久正常贸易关系相关的立法提案，并据此向总统提供建议。

第16章 对知识产权互惠性的评估（“美国优先”贸易政策第3（e）节）

中国针对美国知识产权的滥用策略和做法令人震惊。本报告详细列举了中国在这方面的不当行为，并就解决中美在知识产权待遇上的巨大不平衡问题，提出了适当的应对措施。

三、其他经济安全事项

第17章 确定新的 “232 调查” 行动（“美国优先”贸易政策第4（a）节）

在第一个任期内，特朗普总统利用1962年《贸易扩展法》第232条挽救了美国的钢铁和铝行业。上周，特朗普总统援引第232条，对外国汽车及某些汽车零部件征收 25% 的关税，以保护美国的汽车工业基础。关键行业的工业生产回流对国家安全至关重要，商务部确定了其他值得考虑启动新的 “232 调查” 的产品和行业，包括药品、半导体和某些关键矿产。

第18章 对钢铁和铝“232 调查” 行动的审查（“美国优先”贸易政策第4（b）节）

2月11日，特朗普总统取消了对钢铁和铝 “232调查” 关税的所有产品豁免和国家豁免。商务部进一步解释了这一必要行动的依据，并提出了针对钢铁和铝行业可采取的额外措施。

第19章 对美国出口管制的审查（“美国优先”贸易政策第 4（c）节）

美国必须确保其先进技术不会流向对手。出口管制应更简化、更严格、更有效，同时促进美国在人工智能领域的主导地位，并确立美国在全球的技术领导地位。

第20章 对信息和通信技术与服务办公室的审查（“美国优先”贸易政策第 4（d）节）

特朗普总统在第一个任期内，依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）赋予的权力，在商务部设立了新的信息和通信技术与服务办公室（ICTS）。然而，在上一届政府期间，该办公室未得到充分利用。商务部审查了该办公室的现有工作，并确定了需要加强和改进的关键领域，以符合其最初设立的目的，包括扩大其工作范围，将对手控制的先进技术纳入监管。

第21章 对外投资限制审查（“美国优先”贸易政策第 4（e）节）

特朗普总统的 “美国优先投资政策” 为政府制定投资政策（包括对外投资限制政策）提供了依据。根据该政策，国家安全委员会和财政部将评估各种方案，在确保美国企业以美国利益为先、不损害美国国家安全利益的同时，助力其蓬勃发展。政府计划评估的事项包括，是否应扩大对外投资限制范围，以应对技术发展和相关国家战略变化。

第22章 联邦采购中外国补贴评估（“美国优先”贸易政策第 4（f）节）

外国补贴会使国内产品在一国政府采购市场中处于劣势。欧盟已意识到这一问题，并出台《外国补贴条例》（FSR），以解决外国补贴对公共采购造成的扭曲。管理与预算办公室（OMB）评估了《外国补贴条例》及其他政策的价值，旨在通过强化国内采购优惠政策、填补漏洞，为美国生产商创造公平竞争环境。

第23章 对来自加拿大、墨西哥和中国的非法移民与芬太尼流入评估（“美国优先”贸易政策第 4（g）节）

2月1日，特朗普总统援引《国际紧急经济权力法》，对加拿大、墨西哥和中国加征关税，以遏制非法移民和毒品流入美国带来的威胁。商务部和国土安全部详细阐述了特朗普总统已采取的强硬措施的必要性，并确定了进一步阻止非法移民和毒品流入美国的措施。

第24章 电子商务免税期（《关于保护美国公司和创新者免受海外敲诈及不公平罚款和处罚的总统备忘录》第3（f）节）

目前，世界贸易组织（WTO）成员承诺暂时免征电子传输的关税，即所谓的电子商务免税期，也就是对数据流动不征收关税。然而，印度、印度尼西亚和南非等国试图对数据流动征税，这将破坏互联网生态，损害作为全球领军者的美国公司的竞争力。美国贸易代表办公室评估了数据关税带来的风险，并提出建议，以确保电子商务免税期成为永久性政策。

转载链接：https://www.tbtguide.com/c/mypt/gwxw/594624.jhtml

关注“广东技术性贸易措施”，获取更多服务。