我国汽车产业安全问题及其对策研究

国家机动车产品质量监督检验中心（上海）卫教善

一、我国的汽车产业安全问题

        所谓产业安全，不外乎是因为产品和资本跨国流动造成的人口就业安全和企业的生存安全，以及影响到的国家经济安全；对于我国来讲，包括“引进来”安全和“走出去”安全。

        以我国加入世贸组织和金融危机为两个里程碑，全球汽车产业格局逐渐发生重大变化。金融危机以后，全球汽车产业的重心从欧、美、日为代表的发达国家转移到了以中国为代表的发展中国家，我国成为全球最大的汽车生产和消费市场；以新能源和节能减排为代表的技术革命正在改变着汽车和汽车产业自身；相应地，我国与欧美日等发达国家、发展中国家之间的贸易摩擦进入了一个高发期，产业安全问题日益严峻。

二、金融危机后我国汽车产业安全的特征

        根据我们会同有关单位的联合调查与研究，发现我国汽车产业安全的特征和影响因素，主要如下：

        　1、跨国公司继续扩大在华产业布局，中国市场成为其全球利润的最主要来源；内资企业盈利能力下降，不同性质的企业面临的安全状况差异化。

        受金融危机影响，大多数国际汽车巨头陷入了亏损境地，中国市场的作用和战略地位进一步体现（见表1）。

表1 2008年中国乘用车TOP5集团在华业务开展情况比较                         %

        中国市场已经成为跨国汽车巨头利润最主要来源地，关系其生死存亡。 “2008财年本田在全球的纯利润15亿美元，但中国市场就有13亿美元，本田社长称，是中国市场挽救了本田全球。”曾经一度贡献大众汽车全球80%利润的中国市场，今年上半年的销量超过德国本土，成为全球第一大市场。德国大众突破政策限制托手一汽大众收购一汽成都工厂，再扩产能。2009年上半年，凭借中国市场的成功，现代起亚已经挤掉了福特成为全球第四大汽车制造商。全球最大汽车公司通用因为巨亏遭破产保护，但其在华合资公司上海通用、上汽通用五菱仍大幅盈利。目前，各大跨国巨头仍然不断扩大在华产能，加强对中国市场的控制。比如，通用破产重组后，干脆将海外总部直接设在中国等。

        同期相比，我国本土企业盈利能力下降，利润下滑。2008年我国19家重点汽车企业利润呈现负增长，纳入统计的19家重点汽车集团(营业收入约占全行业的50%)今年一季度完成营业收入2686亿元，同比下降14.15%，利润总额为108亿元，同比下降48.36%，工业增加值为560亿元，同比下降8.95%。不同性质的企业面临的安全状况不同。三资企业因为在研发、管理、国民待遇、企业成本、市场地位等方面具有优势，盈利能力强，在国内外市场上都具备比较强的竞争力；国有企业和民营企业则因为各方面处于弱势而面临产业安全问题，造成的后果是产业工人的就业安全、企业的生存安全，以及一定范围内的经济安全。

        　2、外方控制核心技术和关键零部件，汽车零部件生产领域外资控股趋势明显，产业控制力进一步增强；内资自主产品发展缓慢，产业配套能力较弱目前，外资汽车企业与中国建立了几十家合资生产企业，构成了我国汽车生产的主要力量，虽然合资企业股比大多为50：50，有的甚至中方控股(例如：一汽大众，一汽占60%)，但在合资企业中，技术上大多为外方控制，中方在生产什么车型、自产什么配件及OEM配套方面缺乏话语权，仅仅起到提供土地、厂房和员工的作用。

        外资企业怕技术外流，热衷于独资和控股建厂，2007年外商在国内建立的独资和控股企业超过了全年新建三资企业的一半以上。

        近几年，在中外双方对等或中方控股的合资企业中，外方增资而中方没有资金与其共同增资，使有的企业由中方控股或50：50股比，变为外方控股或独资。唐山爱信齿轮本来是唐山齿轮厂与日本爱信(株)合资企业，生产乘用车变速器，后日方收购中方股份，现变成日方独资。德国蒂森克虏伯集团2006年出资5000万欧元收购了中国汽车曲轴排头兵企业天润曲轴5l%的股份，控股中国这一企业，从而进一步控制这一行业。

        　3、外资企业沿着产业链不断巩固和扩大自己的垄断优势，内资同类企业受到威胁外资企业从价值链的高端向低端发展，整车向微车发展、零部件向低价值产品发展，从产业中游向两端发展。在产业链上，外资企业从整车、关键零部件制造往设计、销售、售后服务延伸，在价值链上从利润率比较高的中高级车向小排量车发展。

        有些外商开始在中国投资技术含量较低的零部件生产，利用中国原材料、能源及劳动力成本低廉的优势，占领国内外市场。

        在汽车销售和服务领域，《品牌销售管理办法》的不完善加大国外汽车生产企业的垄断。进口车的国外生产商，控制着产品资源、价格制定权和网络布局，他们一直处于高高在上的地位，收取高额保证金，向经销商转嫁风险，促成了进口车生产厂家的垄断地位。

        　4、中国-东盟自由贸易区的建成或加速跨国公司在华车企独资化和引发产业重心离散

        我国与东盟十国共同签署了中国－东盟自贸区《投资协议》，从2010年起，中国与东盟双方约有7000种产品享受零关税待遇（暂不包括汽车产品），实现货物贸易自由化。东盟在地缘上与我国比邻，汽车市场发展空间广，汽车产业开展合作契合点多，潜力较大。近些年来，东盟已成为中国汽车出口的重要市场和零部件进口的来源地之一。但同时，东盟国家更低的劳动力成本、更优厚的投资条件、更广大的市场潜力，都有可能对中国汽车工业造成冲击，特别是以合资为模式的企业。如果我国坚持不允许跨国公司控股整车企业或独资建厂，跨国公司将在东盟地区独资建厂，再将产品出口到我国大陆市场。如果从技术和产品保密这个方面来考虑，我国汽车界四大国有企业也必须警惕外方在东盟另外独资建厂的可能，也就是会发生产业重心的转移和离散。

        最近，我国政府对《汽车产业发展政策》中的“进口管理”部分做出修改。欧洲汽车工业协会表示，欧盟不仅期望中国在汽车零部件进口方面遵守WTO的原则，而且期望中国在进口车3C认证、合资企业50:50的限制等方面，将来都能对国外车企予以放宽。如果这些政策放开以后，跨国公司在华车企独资化趋势将更明显，对我国汽车产业的控制力将会进一步增强。

        　5、“走出去”战略问题重重，针对我国的“两反两保”调查进入高发期，出口导向型发展模式面临考验

        我国汽车企业跨国经营败多成少，“走出去”战略问题重重。迄今为止，中国企业海外投资1/3成功，1/3失败，1/3不赔不赚。我国既是高端产品的进口大国，也是低端产品的出口大国。金融危机以后，我国汽车产品出口大幅下降，不少企业在外建厂计划搁浅，俄罗斯是我国汽车产品出口的主要市场之一，目前我国的汽车产品几乎全部退出俄罗斯市场，建厂计划取消；跨国并购遭到排斥，比如北汽跨国收购欧宝等失败，实际原因是跨国公司对新生产业力量的排斥；跨国经营遇到重挫，上汽收购韩国双龙后，双龙目前遭遇破产清算，表明我国汽车企业在并购整合、跨国经营等方面的能力还比较弱。

表2 2009年部分汽车零部件被采取两反两保措施

        金融危机后，全球范围内的贸易保护主义抬头，针对我国汽车产品出口的两反两保调查进入高发期（见表2）。WTO秘书处发布的数据显示，中国已连续14年成为遭遇反倾销调查最多的成员，连续3年成为遭遇反补贴调查最多的成员。我国目前的汽车整车出口主要在亚非拉地区，俄罗斯等国，零部件出口主要是发达国家；针对我国产品的两反两保调查也从欧美日等发达国家，逐渐向亚非拉比如印度、阿根廷、巴西等中等发达国家和发展中国家扩展。

        目前，我国的出口企业包括商务部门和行业协会已经对两反两保调查有了反制意识，都积极应对，最终协商的结果往往是发起国对我国出口企业采取三种态度，涉案的在华独资企业如果该公司总部在进口国，则关税不变，出口不受限制；与进口国关系比较好的跨国公司在华的企业增收部分关税，出口受到部分影响；对我国本地的企业则增收高额惩罚性特别关税，致其不得不退出进口国市场。跨国公司在华建立的企业出口不受任何影响，利用我国廉价的自然资源和劳动力，跨国公司实现了降低生产成本，满足了总部所在国的市场需求和避开关税，占领中国市场的目的。我国给在华的外资企业超国民待遇，在应对两反两保调查时，却仅仅能维护跨国公司的在华利益，而民族资本出口的国民待遇有时却维护不到（见表3）。

表3                中国汽车产业安全因素评价模型

注：以上图例：↑增强，↓下降，？待改进或不明确。以上得分以民族资本为衡量的出发点。

三、成因分析

        　1、我国汽车企业落后的技术创新能力导致对外资外企过分依赖

        目前，我国汽车产业自主创新能力仍然不强，主要原因如下：第一，中方汽车自主开发能力与国外先进水平相比差距较大，几十年的计划经济体制局限了汽车工业发展。第二，前些年国家对合资企业共同开发属于合资企业的自主品牌产品的鼓励与要求不够，中方在消化、吸收及引进先进技术上动力不足。使一些企业走上了引进-落后-再引进，又落后的不良循环之路。第三，我国汽车行业官、产、学、研结合不够，没有把各企业和各科研院所力量组织起来，形成合力，共同攻关，共享成果；第四，电动车很难形成大的产业规模，电动车技术的领先并不能改变整体汽车产业的竞争力。科研开发力量的不足，造成了我国汽车行业对国外技术过分依赖。国家发改委曾经在两年前发出警告，中国汽车企业对外资的依赖度已经超过世界上任何一个国家。我国一汽、上汽、东风、长安这四个集团，如果把合资部分拿掉，实力将明显变弱，如果减少政策扶持，国有车企将来有被边缘化的危险，这是我国产业不安全的潜在隐患之一。

        　2、我国政策法规的倾斜性和漏洞助长在华外企发展

        总的来说，在华外资企业享受超国民待遇，地方企业和中小企业享受弱国民待遇，具体来讲如下：

        第一，地方政府为了招商引资而对外资放宽一切条件，有时甚至牺牲自主品牌的发展。比如，为了吸引通用公司投资，柳州五菱集团欲将所持上汽通用五菱的15.9%股权卖给通用中国。

        第二，国内企业与外资企业利润分配不对等、纳税不平等。在整车合资企业中，虽然股比50：50，但外方决定零部件采购权，大多数OEM配套商与整车合资外方有股份关系；外方除获得整车利润外，还获得专利费、技术转让费和配件上的利润。并且过去外资企业有两免三减半税收优惠政策，而中方一些企业不享受政策优惠，税收较重。

        第三，过去国家对大企业考核时，比较侧重利润总额、上缴税金总额、资产负债率及资产保值、增值率等，对企业的自主开发考核力度较小。国有大型车企在政策上享有超国民待遇，通过合资跟跨国公司构成垄断联盟，获取垄断利润，自主创新劲头不足。

        第四，1994年制定的汽车产业政策提出了自主发展的战略目标，此外，我国还提出过市场换技术、控制产能过剩、加速产业重组等政策；然而最终实施后，与当初的政策愿望差距较大，比如，我们屡次提出产能过剩，限制重复建设，结果地方企业和民营企业受到限制，跨国公司在华建厂却接连不断。目前我国一跃成为全球最大汽车市场，产能过剩不是产量过剩，回顾历史，反复强调产能过剩，容易造成政策不稳定的信号，不利于地方企业和民营企业的发展。

        　3、政府采购偏向于引进外资车型，影响消费取向，致使外企产品占市场优势

        目前，我国正在就参加GPA(WTO政府采购协定)协定进行谈判，表明我国政府采购的大门将进一步敞开。政府采购是一个很大数量，并且对消费市场的导向作用很大。现在政府采购偏重于引进合资产品，例如：奥迪、雅阁及别克轿车已成为我国不少单位的公用车，大单位很少买国内自主品牌汽车。在舆论导向上也没有韩国那样以乘坐自己开发的车为荣。我国在政府采购上加大对自主品牌的支持力度，对广大用户起到表率作用，才能保证自主品牌不被跨国汽车集团挤垮。目前，美国等发达国家都纷纷制定了购买国货的条款，我国也可以通过民间的行业协会提倡购买国货。

        　4、出口导向型政策和中国非市场经济国家地位引起贸易纠纷

        今年我国将超过德国成为第一出口国。我国很多出口的汽车产品，是初级产品，耗能型，原料型，不少产品的生产以对资源和环境的掠夺性地使用为代价。受出口拉动政策的影响，出口企业相互压价，竞争海外市场，加上发达国家把中国当作非市场经济国家对待，针对我国汽车产品出口而发起的“两反两保”调查日益频繁，并且容易引起骨牌效应。

四、对策分析

        　目前，我国商务部已经参照国际惯例，联合生产企业、行业协会、科研单位、地方政府等部门和组织建立了实施产业保护和贸易救济的体系，这是产业保护的基本要求。对WTO规则、贸易救济和产业保护的研究要进一步深化，加大中介组织培育及其相关专业人才培养的投入力度，相关的政策法规和行业标准要进一步完善，并积极与国际接轨。当然，增强我国民族汽车产业的企业竞争力和提高自主创新能力是维护产业安全的根本途径。为此，我国还要在以下方面有所侧重：

        　1、不断创新政策理念，合理定位我国汽车产业和投资政策的作用边界，避免市场和政府失灵

        我国市场失灵的方面要宽于成熟的市场经济国家，加上我国现有体制脱胎于计划经济，各级政府试图动员各种资源在某些战略性产业实现特定的赶超目标，产业政策似乎就有了扩大应用的理由。然而，产业政策边界不能随意扩大，超过边界就会出现政府失灵的问题。这一问题往往被忽视或不愿意正视。就政府失灵的原因，国务院发展研究中心冯飞曾分析指出：

        其一是信息的不完备。政府的信息不完备问题造成政策与市场发展脱节，就不可避免地做出错误的决策。

        其二是利益集团的部门私利。一些在旧体制下的政府部门转变成企业性的利益集团，通过影响政府决策来获取部门私利。

        其三，产业政策与财税政策、价格政策、金融政策的制定与实施，分割在多个行政管理部门，而且彼此之间缺乏有效的协调机制，导致政策之间的不配合、不协调，产业政策过多地借助于行政性手段。

        政府失灵对产业发展造成的伤害十分巨大，并且不容易被察觉和纠正。我们应不断创新政策理念，合理划分政策的作用边界，改进政府服务职能，减少过多干预。建立以经济、法律手段为主，行政手段为辅的产业政策，并配套有效的部门间协调机制，形成系统性、相互配合的政策体系，使产业政策恰当、有效地发挥作用。

        　2、从侧重企业兼并重组转到重视培育汽车产业集群，提高产业配套能力上来

        在今年的汽车产业调整和振兴规划里，加速汽车企业重组，促进汽车骨干企业的强强联合和兼并重组仍然被当作是优化产业结构，特别是优化产业组织结构，提高国际竞争力的一项重要措施。

        据调查，我国汽车企业大多数不愿意兼并重组，反而对跟跨国公司合资意犹未尽。根据我们的研究，并购重组是企业的一种能力，整合能力，发展成熟到一定阶段才具备的能力，如果不具备这个能力，将两个企业并在一起，会造成效率下降。业内人士打过一个有趣的比方，三个土豆加两个土豆等于五个土豆，并不是一个大而竞争力强的土豆。一汽与天汽重组改变了原有三大三小的产业格局，但是并没有给天汽集团带来实质性的发展，得到发展的却是丰田，增强了外资的产业控制力。一汽集团并购一汽红塔、一汽哈尔滨轻型后，仍然开发不出受市场欢迎的新车型，并没有给企业带来大的发展。如果靠行政推动兼并重组，往往也得靠行政进行企业管理，企业的经营和创新活力就会受到束缚。

        反观浙江的汽车产业发展。以吉利汽车、青年汽车等为代表的汽车企业异军突起，吉利汽车利用金融危机的机会率先迈出海外并购步伐，收购澳大利亚自动变速器公司(DSI)，目前又传出准备收购沃尔沃的消息。根据我们的调查：2006年，台州市获得国家汽车及零部件出口基地称号，是当时全国七大基地之一，万向集团公司、吉利集团等35家浙江民营企业被商务部、发改委授牌为国家汽车及零部件出口基地企业。在2006年获得授牌的国家出口基地企业称号的共有160家，其中浙江省占了五分之一强。在浙江有上万家零部件企业，形成了零部件产业为基础的产业集群，产业配套能力强，整车企业可以就近择优找到配套的零部件体系，企业之间协作能力强，运作效率高，创新活力强。

        实践证明，一个企业集团如果没有一个完备的产业集群来支撑，很难做强。只有培育产业集群，提高产业配套能力，才能真正提高产业竞争力，维护产业安全，实现良性发展。

        　3、将技术创新政策作为产业政策的核心内容，重点支持自主创新与自主开发

        为了维护我国汽车产业安全，增强企业和产业竞争力，将竞争战略从依赖低成本，逐渐转变到依靠技术创新的新战略上来，升级产品结构和产业结构，就必须改变目前仍存在的产业政策与技术创新政策相脱节的局面，并且将技术创新政策作为产业政策的核心内容。7月份，发改委、财政部、商务部联合发布了《鼓励进口技术和产品目录（2009年版）》，对先进技术、资源性产品、重要装备、重点行业所需产品的进口给予贴息或免税等一系列的资金支持。鼓励引进技术有助于缩小差距，这些优惠措施的受益者往往更多是在华外资企业，最终增强在华外资企业的市场控制力，与利用外资、引进技术的政策愿望还有一定差距。

        产业的技术创新能力应该由技术引进、技术改造转向提高自主创新能力升级上来。有关部门要重点在提供研究开发资助、购买创新技术产品、为创新成果提供产业化支撑（比如电动车产业化）等多个方面采取综合措施，形成鼓励创新的有效激励机制。正是因为坚持自主创新并有效的孵化了创新成果，实现了产业化，中国重汽，潍柴，奇瑞，吉利，比亚迪等企业才获得了又好又快的发展；这些企业的成功经验之一，就是坚持自主创新和自主开发。因此，完善有利于自主创新及其产业化的配套政策很有必要。只有真正掌握了汽车产品开发的关键技术，产业竞争力才能增强，产业安全才有保证。

        　4、以推进两税合一为契机，改变外企（有时包括大型国企）享受超国民待遇和民营企业、中小企业弱国民待遇的现状

        在我国，外资企业、国有企业、民营企业享受差异国民待遇。最为突出的是外企、大型国企享受超国民待遇和民营企业、中小企业享受弱国民待遇，这给民营企业和地方企业的发展带来一定程度上的影响，束缚了产业的整体发展。

        目前，我国不断出台政策扶持大型国有车企兼并重组，造成国有企业大而不强；为了市场竞争，国有企业跟跨国公司相结合，形成市场垄断的格局；跨国公司凭借技术封锁，迫使国企在发展中对其依赖性不断增强。

        事实表明，在我国经营活力和创新活力最强的企业，不是一汽、上汽和东风，甚至不是资金、技术和经营能力卓越的跨国公司，而是我国曾不被看好的民营企业和地方企业，如奇瑞、比亚迪、长城、吉利、重汽等。专家分析，当前以奇瑞、比亚迪、吉利、长城为代表的四小企业，市场份额实际上已经超过一汽、上汽、东风、长安等四大国有企业（不含合资部分）；如果政策得当，最终能将在2020年之前超过在华合资企业，成为维护我国汽车产业安全的有生力量。

        目前，我国正在推进两税合一，实行统一的企业所得税税率，不管税率水平选择有多高，内资企业、外资企业、不同所有制企业都实行同一个税率。此外，不同经济成份的汽车企业在其他方面也应共享平等的国民经济待遇。比如，加大支持汽车与零部件产业中小企业集群配套政策的研究，促进以专、精、特、新为特色的中小企业产业集群发展，有利于增强我国汽车产业的配套能力，实现规模经济，提高汽车产业的整体竞争力。

        　5、破除垄断，维护自由竞争，形成以竞争政策为核心的产业组织政策

        我国四大国有车企对政策扶持和合资的跨国车企有很强的依赖性。依靠政策推动来兼并重组将车企做大，做大却无法做强，面对竞争，只得跟跨国车企合资，形成垄断同盟，获得垄断利润。

        我国汽车行业存在的进入壁垒表现为行政性准入管制和行政性垄断。源于计划经济时期的投资管理体制，构成了进入壁垒，保护了既有厂商的利益，阻碍了有效竞争，产生了扭曲的进入激励。遭到限制的是新生的地方企业和民营企业，比亚迪、奇瑞、青年、吉利、长城、长丰、江淮等公司都遇到过这个问题。

        实践表明，我国汽车行业竞争力的提升很大程度上得益于比亚迪、奇瑞、青年、吉利、长城、长丰、江淮等公司的出现。也就是说，汽车行业能够提升国际竞争力的根本原因在于政府没有对其进行行政性保护，新厂商和新投资的进入通道顺畅，市场机制得到有效发挥。为此，需要建立以竞争政策为核心的产业组织政策，形成公平竞争环境，克服各种类型的垄断行为。

        　6、建立退出援助机制，提高产业安全保障

        我国汽车产业的外贸依存度比较大，一次金融危机或一次两反两保措施就能导致大批企业倒闭，大量人口失业。比如，金融危机造成我国华东华南中小企业破产潮，美国发起的轮胎特保案能造成10万人口失业。这不仅是对生产力的严重破坏，而且造成社会不安定，是我国产业不安全造成的突出后果。

        建立企业退出援助机制是推动产品和产业结构优化升级、完善市场竞争机制、转变经济增长方式的需要，更是保护就业人口、维护产业安全的需要。

        　7、发挥比较优势，建立主权基金，参股跨国公司

        我国汽车产业的比较优势是市场广阔，需求强劲；我国本土汽车产业整合能力也比较弱，国内重组尚难推行，跨国并购和整合的难度更大。并且，跨国公司对新生市场的竞争力量出于垄断利益而排斥我国企业，北汽跨国收购欧宝失败就是一个例子。同时，跨国公司的管理比较复杂，如果中国企业以我为主的整合，风险比较大。

        从全球整个产业链去考虑竞争与合作。全球最大的主权基金阿联酋阿布扎比投资公司用20亿美元购买了奔驰10%的股权，作为最大的单一股东，中东人通过参股分享经济全球化的成就。巴菲特不懂得造汽车，却通过入股比亚迪来获得超额利润。沃尔沃卡车在华合资失败，德国曼则通过参股重汽25%在中国市场寻求发展,这都是发挥比较优势。

        金融危机给中国带来的机会是多赢，不是抄底的概念。参股是一个重要形式，参股可以降低投资风险，可以避免经济安全和垄断资本遇到的阻碍。我国有巨额外汇储备，可以拿出一部分组建主权基金。参股处于价值链上游的跨国公司，一方面分享跨国公司的垄断利润、降低我国外汇贬值压力，另一方面还能学习跨国公司的管理经验，这无疑是贯彻“走出去”战略的重要途径。