国际碳壁垒贸易规则与碳壁垒措施（上）

        现在的气候变化是排放温室气体的负效应从未被适当地计入人类生产和生活的成本，累积而致的。可以说，气候变化问题是由全球规模的市场失灵造成的[1]。由于温室气体的累积与人类的经济生产活动密不可分，减排温室气体的措施也必然离不开对市场机制的利用，包括利用贸易措施。现在按照“巴厘路线图”正进行的减排温室气体的国际谈判进展非常缓慢，国际社会能否就减排温室气体达成一项普遍一致和广泛参加的新协议还是未知数。如果不能达成各方都愿意接受的新的减排方案，那么那些采取了较大减排力度的国家在经济上就面临严重的压力，与没有采取减排措施或减排力度轻微的国家相比，它们的产品在贸易中的竞争力就会下降，这可能导致采取了减排措施的国家运用贸易措施对不减排的国家进行竞争力调整的局面。为减排温室气体而采取的贸易限制措施，包括为抵消因减排措施不同而产生的竞争问题采取的贸易措施，是一种新型的贸易壁垒，可称之为碳壁垒。

        显然，缓解气候变化需要付出代价，气候变化谈判的核心之一就是代价的国际分摊[2]。建立气候友好的国际贸易规则，有利于控制代价并将其在国际范围内公平地分摊，这符合国际社会减排温室气体的共同利益。但是，如果不能建立统一的代价分摊规则，国家就会设立各种碳壁垒，利用本国或本区域的市场力量分摊减排代价。这种国别的或者区域性的碳壁垒措施可能是符合国际贸易规则的，也可能并不符合。本文探讨在现行的国际贸易规则下，为减排温室气体可以有条件实施的国别的或区域的碳壁垒措施。

        一、5种主要的碳壁垒措施

        碳壁垒是指针对产品在生产、运输、消费和处置环节产生的碳而设计和实施的影响产品贸易的规章和标准，如碳税、边境碳税调整、碳标识和碳标准等等。如果国际社会在将来能够达成一项各国广泛参与的减排温室气体的协议，就减排温室气体的义务、履行义务的保障措施以及该减排协议与现行国际贸易协议的关系都做了安排，那么各国的贸易条件如果发生变化也是一种统一的变化。在这种贸易条件经协商一致发生改变的情况下，即使改变后的结果有差异（如对发展中国家的特殊待遇）也是大家都同意的，就基本不会产生不公平竞争问题，也就不需要针对竞争的调整措施。但这只是一种理想状态，将于2009年12月召开的哥本哈根气候变化谈判能否达成这样的协议还是一个未知数，即使谈判达成了一个协议，是否能解决各方所期待解决的所有问题也是未知的。在这种情况下，如何解决一些国家参加减排，而另一些国家不参加减排，或者采取的减排措施与其他国家不可比而产生的竞争问题成了各国关注的核心问题之一。一些国家已经开始设计矫正这些竞争问题的单边措施，虽然这些单边措施在将来不一定真的实施，但对这些单边措施的设计和讨论仍然具有现实意义，因为它们能够使其他国家预见，如果它们不参加减排温室气体的全球安排，也未必能够轻松地免费搭车（free ride），反而有可能使自己陷入更加复杂的贸易环境中。

        5种国内措施可能构成与减排温室气体相关的壁垒措施：碳税和边境税调整、碳减排证明、碳标识和碳标准、补贴、政府采购。

        （一）碳税和边境税调整

        碳税和边境碳税调整是欧盟和美国正在热议的碳壁垒措施。碳税就是对排放二氧化碳以及其他温室气体所征收的税，其他温室气体指甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化合物、全氟化碳和六氟化硫。征收碳税能够提高能源使用成本，从而迫使使用者选择能效更高的生产方法、技术、工艺和产品，降低排放。欧盟国家根据《京都议定书》承担了第一期减排承诺，它们正在讨论实施统一碳税以弥补2005年1月实施的排放权贸易制度（Emission Trading System）的不足[3]。这样它们的产业和产品相比于没有承担减排义务的国家，如美国，在竞争上处于劣势，为了矫正这种状况，欧盟酝酿采取边境税调整措施，自2012年对来自非《京都议定书》缔约国的工业产品征收二氧化碳排放税。有类似计划的还有美国。美国一直认为印度和中国也应该承担减排温室气体的强制义务[4]，所以其在立法草案中就已经设计了针对印度和中国这样的发展中大国的贸易措施，即可能对来自中国和印度的产品采取边境税调整措施。2009年7月4日，美国众议院以219对212的微弱多数通过了一个 “限量及贸易（cap-and-trade）”法案，或称Waxman-Markey法案，该法案要求美国的制造业到2020年将其排放的温室气体在2005年的基础上削减17%，到2050年削减83%，同时，对于来自没有采取与美国可比的减排措施的国家的进口，将征收碳税。这种对进口征收碳税的措施是一种边境税调整措施，它的一个重要目的就是抵消没有承担减排义务的与美国的生产者竞争的外国生产者或者产品获得的一种竞争优势。当碳税与边境税调整措施联合实施时，就可能产生与WTO规则的相符性问题。

        边境税调整措施通常会产生一定的域外效果，或者是改善了本国产品参与国际竞争的能力，或者是降低了外国产品在本国市场的竞争能力。也就是说，如果美国对中国出口到美国的产品采取了边境税调整措施，那么理论上讲，那些向美国出口产品的中国生产者所负担的减排温室气体的义务和美国的生产者是相同的，至少是可比的。但实际上，边境税调整的幅度是非常难以计算的，特别是考虑到很多产品的生产跨越了国境，一个中国出口的产品可能包含着在日本或者欧盟等采取了减排措施国家制造的零部件，对于这样的进口产品，要算出一个合理的收税幅度绝非易事，进口国如果采取这样的贸易措施，其管理成本也是非常高昂的。此外，边境税调整措施与WTO规则的相符性也是一个很复杂的问题[5]，这类措施并不能轻而易举地通过WTO规则的检验。

        （二）碳减排证明

        征收碳税虽然是经济学家很推崇的市场化减排措施，但它产生的竞争问题却不易解决。如上所述，针对这种竞争难题的边境税调整措施在实践中将遇到非常复杂的技术问题。有鉴于此，国际电力工人兄弟会（International Brotherhood of Electrical Workers）和美国电力（American Electric Power）组织在2007年提出了一个建议(IBEW-AEP proposal)：针对美国的能源密集企业在遵守了美国的碳减排要求后可能遇到的国际竞争问题，美国应该要求：凡进口到美国的货物，要么必须来自已经采取了与美国的限制和贸易（Cap-and-Trade）机制相当的减排制度的国家，要么生产者必须获得“碳补助（carbon allowance）”并且产品在进口时附随这种碳补助证明，碳补助可以从排放权交易的国际市场购入[6]。这个建议提出后在美国受到很大的好评，现在已经被美国吸收到它的2007年《美国气候安全法案》（America´s Climate Security Act of 2007）中，只是尚未正式生效。该项法案的上述规定仅适用于能源密集企业，如钢铁、铝、水泥、玻璃和造纸等。另外，来自碳排放量占全球总排放量0.5%以下的国家的出口，将免于适用该法案。[7] 某一个国家是否采取了与美国可比的减排措施由美国总统进行评估。[8] 美国的企业将从2012年开始受该法案的约束，来自外国的进口将从2020年起正式适用该法案。不过，美国的企业希望政府能缩短该法案适用于外国进口的8年的过渡期，以减轻美国企业在短期内所面临的不利的竞争局面。

        碳减排证明这一方案抛弃了在产品输入时采取边境措施（边境税调整）的思路，转而要求进口产品的生产企业在生产阶段就解决它们的碳排放问题。考虑到某些国家可能拒绝采取所谓的与美国可比的减排温室气体的制度，这一法案还提供了使那些来自“不承担强制减排义务”国家的进口进入美国市场的途径：即生产企业自愿购买碳补助，以表明它承担了与美国的同类生产者可比的减排温室气体的义务。这样它就可以取得相应的证明，从而将产品出口到美国。